м.Київ, вул.Антоновича 4/6, оф.38 044 234 11 00

Позови прокуратури в «інтересах держави»: «Що? Де? Коли?»

Головна Блог Позови прокуратури в «інтересах держави»: «Що? Де? Коли?»

Позови прокуратури в «інтересах держави»: «Що? Де? Коли?»

29. 08. 2019

Чи не кожного місяця на сайтах органів прокуратури з’являються повідомлення про захист інтересів держави та повернення у власність держави земельних ділянок та майнових комплексів.  

В таких категоріях справ, як правило, майно належало державі, а потім вибуло із власності держави шляхом продажу, приватизації або шляхом прийняття рішень компетентних органів про виділення майна. 

Складність цих категорій справ полягає в тому, що органи прокуратури звертаються до суду після спливу великого проміжку часу, відтак, майно, що вибуло з власності держави могло бути декілька разів продано, а нові власники понесли значні витрати на реконструкцію, будівництво чи ремонт.  

Одним з основних  аргументів органів прокуратури є наявність досудового розслідування порушень вимог закону при набутті спірної власності.  Досудове розслідування може тривати роками, без встановлення винних осіб.  В результаті добросовісний набувач, якому не були відомі можливі порушення вимог закону при приватизації майна чи укладанні первинного договору купівлі-продажу, несе тягар відповідальності у вигляді повернення майна у власність держави, без жодної компенсації.  

Важливим аспектом у цих справах є строк звернення до суду.  У цих справах застосовується загальна позовна давність, визначена ст. 257 Цивільного кодексу України. На віндикаційні позови держави та територіальних громад (в особі органів державної влади та місцевого самоврядування відповідно) також поширюється загальна позовна давність.  

Позовна давність обчислюється від дня, коли орган влади дізнався або міг довідатись про порушення свого права, а не прокурор. (див: Постанова Великої Палати Верховного суду від 31 жовтня 2018 року, справа 648/2419/13-ц).  

В той же час, Велика палата Верховного суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 362/44/17 постановилащо позовна  давність також починає обчислюватись з дняколи про порушення права дізнався прокурор: 

1) раніше, ніж орган державної влади, інтереси якого представляє ( під час кримінального провадження чи прокурорської перевірки); 

2) якщо відсутній орган державної влади,  місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту таких інтересів. 

Варто звернути увагу, що прокурор – не є альтернативним суб’єктом звернення до суду. Захист інтересів держави повинні здійснювати, насамперед, відповідні суб’єкти владних повноважень. Прокурор у таких категоріях справ виконує субсидіарну роль, фактично, замінює у судовому провадженні відповідного суб’єкта владних повноважень, який відсутній, або всупереч вимогам закону не здійснює захисту чи робить це неналежно (див. Постанова Верховного суду від 23 січня 2019 року у справі №920/331/18). 

Важливий момент, який варто врахувати у цих справах – «принцип належного врядування». Його суть полягає в тому, що держава в особі її органів несе всю відповідальність за прийняття рішення. Відтак, якщо орган місцевого самоврядування виносить рішення про виділення земельних ділянок, то, перевірка осіб, яким надається таке право, дотримання процедури прийнятих рішень лежить на відповідальності суб’єкта владних повноважень. Аналогічно з іншими рішеннями, зокрема,  продажем чи приватизацією майна, що належить державі. Ризик будь-якої «помилки» (навмисної чи ненавмисної) державного органу повинен покладатися на саму державу. Помилки чи порушення не можуть виправлятися за рахунок приватних осіб, яких вони стосуються. (див: «Рисовський проти України», заява № 29979/04, Стретч проти Об’єднаного Королівства Великобританії і Північної Ірландії», заява № 44277/98). 

Будь-яке втручання у мирне володіння майном розглядається відповідно до вимог визначених ст.1 Першого Протоколу до Конвенції.  

Вимога перша: законність втручання  

Даний критерій наводиться першим. Прокурор повинен обґрунтувати законні підстави позбавлення власності приватного суб’єкта. «Законні підстави» –  не лише дотримання відповідних положень закону, це  також ясність, точність та передбачуваність його застосування. 

Так у справі «Фонд Батьківська турбота проти України» (заява №5876/15) прокурор звернувся до суду про повернення у власність майна колишніх профспілок, що належали УРСР. ЄСПЛ констатував порушення вимог законності, оскільки не було чіткого законодавства, що дало можливість  зрозуміти законні підстави звернення прокуратури про повернення майна. 

«п.57 …Вбачається, що така ситуація виникла внаслідок відсутності в Україні закону, який би регулював правовий статус майна всесоюзних громадських організацій колишнього Радянського Союзу, розташованого на території України, та передбачав інвентаризацію майна таких організацій. Відсутність такого законодавства, у свою чергу, призвела до різного розуміння національними судами того, яке майно належало таким організаціям та чи входила до цього майна також власність профспілкових організацій…» 

Тлумачення національного законодавства це прерогатива суду. Європейський суд вказує, що для того, щоб втручання у мирне володіння майном було законним судова практика повинна бути чіткою, зрозумілою та не може бути суперечливою. 

Зокрема, у справі  «Максименко та Герасименко проти України» (заява №49317/07) прокурор звернувся до суду про визнання незаконною приватизацію гуртожитку. ЄСПЛ констатував порушення у зв’язку з невизначеною судовою практикою, що не дає чіткості розуміння  права держави володіти майном.  

«п.56  Суд зазначає, що з наведених заявниками судових рішень не випливає, що на національному рівні існував єдиний підхід стосовно законності приватизації гуртожитків у 1990-х роках (див. вище пункти 21 та 27). З цієї точки зору, елемент невизначеності у судовій практиці, незважаючи на чіткий характер відповідної юридичної норми, необхідно брати до уваги при визначенні, чи забезпечував оскаржуваний захід справедливий баланс (там само, mutatis mutandis, п. 108)..» 

Друга вимога: «позбавлення майна в інтересах суспільства»  

Варто нагадати, що відповідно вимог ч. 4 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України, ч. 4 ст. 56 Цивільного процесуального кодексу України, ч. 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України – прокурор, який звертається до суду в інтересах держави повинен обґрунтувати: 

  • в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту;  
  • підстави звернення до суду;
  • зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.  

“Інтереси держави” є оціночним поняттям, яке охоплює широке значення. Тому у кожному конкретному випадку  прокурор повинен самостійно визначити з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави. (див. Правова позиція Верховного суду від 21 січня 2019 року справа № 909/516/18). 

У практиці ЄСПЛ  «інтерес держави» повинен відповідати «суспільному інтересу». У своїх рішеннях суд вказує, що «суспільний інтерес» має широкі межі розуміння, але звертаючись до суду прокуратура повинна чітко та ґрунтовно пояснити в чому необхідність їх захисту.  

Для прикладу у справі «Максименко та Герасименко проти України» (заява №49317/07) суд аналізуючи критерій повернення гуртожитку у власність держави заради «економічних інтересів суспільства» вказав, що не зрозуміло, що входить у це поняття. 

п.57 У цій справі прокурор ініціював судове провадження, оскаржуючи приватизацію та всі інші правочини з передачі права власності на гуртожиток заради «економічних інтересів держави та житлових прав Г.» (див. вище пункт 18). Роз’яснення, про які економічні інтереси держави йшлося яким чином вони відповідали «інтересам суспільства», надано не було.» 

Аналогічно у справі «Фонд «Батьківська турбота проти України» (заява № №5876/15, прокурор не зміг пояснити потребу захисту «інтересів суспільства»: 

«п.62 У зв’язку з цим Суд зауважує, що пояснюючи «суспільний інтерес» у втручанні у майнові права заявника, Уряд навів лише загальний довід про відновлення прав держави на спірне майно (див. пункт 50), не стверджуючи про потребу держави у цьому майні з будь-якої конкретної та обґрунтованої причини. Уряд не пояснив, яким чином інтереси держави у майні відповідали «суспільному інтересу» .. Прокурор також не навів жодного конкретного аргументу щодо цього у своєму позові про визнання недійсним договору 2002 року…» 

Але, у справі «Кривенький проти України» (заява №43768/07) про позбавлення права власності на земельну ділянку Суд визнав, що таке позбавлення майна з метою «суспільного інтересу» було необхідним, оскільки, земельна ділянка була потрібна для видобутку родовищ глини  (коалінів): 

п.44 « Суд також повторює, що ділянка заявника була вилучена у заявника на підставі постанови Верховної Ради України щодо розширення ділянки під кар’єр по видобутку каолінів. Отже, Суд вважає, що позбавлення майна відповідало суспільним інтересам і переслідувало законну ціль.» 

Третя вимогаПропорційність втручання 

Навіть у випадку  доведення «законності» втручання та «необхідності в інтересах суспільства»,  якщо принципу пропорційності не буде дотримано, Судом буде встановлено порушення права на мирне володіння майном. 

Сутність цього критерію полягає в тому, що держава повинна вжити заходів, щоб зберегти баланс між суспільними інтересами та інтересами приватної особи. 

Дотриманням цього принципу є належне відшкодування чи компенсація власнику майна (законному, добросовісному набувачу)  у випадку його позбавлення. 

Повернення  майна у власність держави без належної компенсації покладає на приватного суб’єкта непропорційний тягар, і відповідно, є порушенням ст. 1 Протоколу Першого до Конвенції. 

Компенсація власнику повинна бути  розглянута  у кожному конкретному випадку окремо, зважаючи на обставини справи. ( див рішення: «Максименко та Герасименко проти України» №49317/07, «Кривенький проти України» №43768/07, «Гаші проти Хорватії» (Gashi v.Croatia, заява № 32457/05). 

Висновок: 

Право мирно володіти майном держава повинна гарантувати кожному. Висновок дуже простий у цих категоріях справ: якщо держава має законні підстави повернути майно у законного власника зробити це можливо лише сплативши його вартість. Будь-які «помилки» чи «порушення процедури» органів влади при наданні права власності не можуть бути підставою повернення у власність держави без компенсації приватному суб’єкту втрати.  

адвокат Кульчицька А. 

Зв'яжіться з нами з питання, яке Вас цікавить